“縣制”消亡危機(jī)
沉寂16年之后，“縣改市”借“新型城鎮(zhèn)化”之名，再次高歌猛進(jìn)，大有卷土重來之勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至少有138個(gè)縣醞釀撤縣設(shè)市，廣東、貴州、云南和陜西4 省就有60 多個(gè)縣提出撤縣設(shè)市。
“這是典型的政績沖動(dòng)，與加大縣城和小城鎮(zhèn)建設(shè)的戰(zhàn)略意圖背道而馳。對(duì)其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發(fā)展不說，還會(huì)嚴(yán)重沖擊農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。”中國人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化研究小組負(fù)責(zé)人彭真懷嚴(yán)詞指責(zé)。
“縣改市”會(huì)不會(huì)重新啟動(dòng)雖然仍未可知，但過多的縣改為市或區(qū)，將沖擊以縣制為基礎(chǔ)的治理制度，這不僅會(huì)造成虛假城市化，更會(huì)為中國未來發(fā)展埋下無可挽救的隱患。
“縣改市” 出政績
上世紀(jì)八、九十年代，縣域經(jīng)濟(jì)迅速壯大，相應(yīng)地要求行政權(quán)力和管轄范圍擴(kuò)張升級(jí)，縣升格為市一度成為切實(shí)可行而又風(fēng)光無限的擴(kuò)張模式。
僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個(gè)“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級(jí)為市。
對(duì)于縣級(jí)單元來說，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護(hù)建設(shè)稅等收入，還可以得到更多的建設(shè)用地指標(biāo)、工業(yè)項(xiàng)目、水資源占用量等好處，在當(dāng)時(shí)客觀上這也符合中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。事實(shí)證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經(jīng)濟(jì)也得到了快速發(fā)展，每年的全國百強(qiáng)縣排行榜基本都被這三個(gè)省占據(jù)。
“在特定時(shí)期，縣改市不失為一條有效的發(fā)展道路。”國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家（微博）認(rèn)為，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，就需要給中小城市放權(quán)，讓他們有擴(kuò)張和發(fā)展的欲望。如果一個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，城市規(guī)劃面積到位，財(cái)政收入達(dá)到一定的水平，人口聚集達(dá)到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農(nóng)民就地變成市民。
然而這一輪的“縣改市”風(fēng)潮，被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認(rèn)為，中央之所以這么做，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，造成很多縣級(jí)市出現(xiàn)“虛假城市化”弊病，比如市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等等。
“現(xiàn)在這些老毛病又發(fā)作了，簡單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農(nóng)民‘被上樓’，背離了新型城鎮(zhèn)化的初衷。”他說。
如何釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力一直是行政區(qū)劃改制的中心議題，不可否認(rèn)，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣無疑是城鎮(zhèn)化的下一個(gè)增長點(diǎn)。“但我們要對(duì)新型城鎮(zhèn)化重新理解，不能走入誤區(qū)，甚至走向反面。”彭真懷表示。
“省管縣”遇阻 “縣改市”回潮
“縣改市”暫時(shí)被凍結(jié)之后，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)的沖動(dòng)沒有得到釋放，轉(zhuǎn)而通過“省管縣”的方式探路突圍。
浙江是最早推動(dòng)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項(xiàng)原屬地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20 個(gè)縣市區(qū)，成為“省管縣”浙江模式。
之后，中國許多省市開始推行財(cái)政“省管縣”的單項(xiàng)試點(diǎn)，這被認(rèn)為是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經(jīng)處于膠著狀態(tài)、躑躅不前。
雖然全國共有27 個(gè)省份1080 個(gè)縣實(shí)行了財(cái)政省直管，但相對(duì)其他領(lǐng)域的改革，各地推進(jìn)熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級(jí)市不愿放棄縣的直接管轄權(quán)，不管是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣和不發(fā)達(dá)縣都不愿放，都覺得管得越大越好。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長王朝才認(rèn)為，省管縣的試點(diǎn)主要是財(cái)政權(quán)限的試點(diǎn)，在“財(cái)權(quán)”上繞過了市里，這對(duì)地級(jí)市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發(fā)改這些權(quán)力還歸市里管，縣領(lǐng)導(dǎo)仍然受制于市，放不開手腳。
強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省管縣遇阻，縣域轉(zhuǎn)而尋求另外的方式來突破發(fā)展瓶頸，“縣改市”再次進(jìn)入視野。一些強(qiáng)縣甚至準(zhǔn)備了相關(guān)的上報(bào)材料，只待中央政府一聲令下。
但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復(fù)了云南蒙自、文山兩個(gè)縣撤縣設(shè)市，江西德安縣部分區(qū)域設(shè)立共青城市的申請(qǐng)。
但今年年初，民政部在不到兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)連續(xù)批準(zhǔn)吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動(dòng)作被看作是“縣改市”全面解禁的信號(hào)。
加之，借助新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的東風(fēng)，“縣改市”風(fēng)潮再起，引起專家學(xué)者的普遍擔(dān)憂。
“很多人對(duì)新型城鎮(zhèn)化缺乏常識(shí)性的判斷，仍在片面追求城市空間擴(kuò)張，大興造城運(yùn)動(dòng)，借新城之名，行奪地、爭(zhēng)地和占地之實(shí)，抬高房價(jià)和地價(jià)。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴(yán)重扭曲的新型城鎮(zhèn)化就會(huì)演變成一場(chǎng)災(zāi)難。
“縣改區(qū)”矛盾重重
從1997 年以后，“縣域”擴(kuò)權(quán)并不是單線進(jìn)行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區(qū)成了很多地方政府新的城市化突破口。
根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000 年的787 個(gè)增至2011 年的857 個(gè)，縣級(jí)市則從400 個(gè)下降到369 個(gè)。
在2009 年省財(cái)政管縣等政策實(shí)施后，一些地級(jí)市政府擔(dān)心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區(qū)。
目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區(qū)。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區(qū)之后，東西北地區(qū)縣改區(qū)亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區(qū)。
一些百強(qiáng)縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發(fā)達(dá)縣市也可能面臨變區(qū)的命運(yùn)。
今年年初，“縣改市”可能開禁的信號(hào)，一度讓很多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣興奮，并與“縣改區(qū)”發(fā)生著強(qiáng)烈的沖突。
5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區(qū)”釀就一場(chǎng)風(fēng)波。長興是全國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，行政區(qū)劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準(zhǔn)備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區(qū)”。
長興作為浙江財(cái)政“省直管縣”，財(cái)政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區(qū)之后，一半要交給湖州。這引發(fā)了長興縣委四套班子、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈反對(duì)，并聯(lián)名發(fā)出措辭嚴(yán)厲、態(tài)度堅(jiān)決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道、園區(qū))的一把手也將集體辭職……”
在縣改區(qū)方式上，縣級(jí)政府與地級(jí)政府顯然存在不小的利益沖突，面對(duì)洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設(shè)區(qū)”計(jì)劃。
“最根本的還是地方利益之爭(zhēng)”，竹立家說，相比之下，縣級(jí)政府對(duì)“縣改市”更為渴求，而地級(jí)市則更迫切地希望“縣改區(qū)”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。
地級(jí)市喜歡“縣改區(qū)”，一是為壯大本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二是獲取更多的財(cái)政資源，三也是市領(lǐng)導(dǎo)政績的表現(xiàn)。”竹立家說。
“縣制”的未來
中央政府力推新型城鎮(zhèn)化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區(qū)”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發(fā)展權(quán)限、更大的發(fā)展空間。
學(xué)者質(zhì)疑，無論是撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)都不能盲目推進(jìn)，這不是新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。
北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發(fā)現(xiàn)，盡管縣級(jí)市相比于縣，財(cái)政收入擴(kuò)張更快，但在創(chuàng)造制造業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)方面，以及在教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的指標(biāo)方面，縣級(jí)市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。
同樣，對(duì)于縣改區(qū)，竹立家研究的結(jié)果是：
大量的縣( 市) 改區(qū)，成為大中型城市擴(kuò)張發(fā)展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為突出的縣(市)改為區(qū)之后，自身的發(fā)展動(dòng)力也隨之弱化。以順德為例，在改區(qū)之前，順德一直在全國領(lǐng)先，但后來就不如昆山、江陰等地了。
“一窩蜂地撤縣設(shè)市、設(shè)區(qū)，反映出地方政府除了盯著農(nóng)民的土地，摳土地財(cái)政，已經(jīng)沒有心思搞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)信息化了。”彭真懷在各地調(diào)研了解到，并不是所有地方都適合擴(kuò)大城市規(guī)模，搞行政造城。“有一個(gè)地級(jí)市，把城鎮(zhèn)化指標(biāo)逐級(jí)分解到縣、到區(qū)、到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”
彭真懷表示，縣改市或者縣改區(qū)并不是此輪新型城鎮(zhèn)化的突破口和重點(diǎn)，“傳統(tǒng)城市化，是為政府自己服務(wù)，政府要搞GDP，經(jīng)濟(jì)增長，要城市美化，要政績；而新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，要為進(jìn)城的農(nóng)民服務(wù)，我們要重新理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。”
“撤縣設(shè)區(qū)”把權(quán)力上收到地級(jí)市；“撤縣改市”在名分上有了升格，這種翻燒餅的做法并沒有實(shí)質(zhì)性的民生意義。客觀地看，這些地方政府簡單地把造城作為做大經(jīng)濟(jì)總量的工具，實(shí)際上是在挑戰(zhàn)最為敏感的社會(huì)安全底線。
彭真懷表示，必須堅(jiān)決反對(duì)這種錯(cuò)誤做法，既要走出新型城鎮(zhèn)化就是片面抓城市的誤區(qū)，更要走出新型城鎮(zhèn)化就是消滅“縣制”的災(zāi)區(qū)，防止這個(gè)重大的國家戰(zhàn)略剛起步就被嚴(yán)重扭曲。
